กระแสต่อต้านเชื้อเพลิงน้ำมันปาล์มจะกระทบด้านอาหารหรือไม่?

กระแสต่อต้านเชื้อเพลิงน้ำมันปาล์มจะกระทบด้านอาหารหรือไม่?

ปัญหาภาพลักษณ์น้ำมันปาล์มในอียู

น้ำมันปาล์ม เป็นน้ำมันที่ผลิตจากผลของต้นปาล์ม ใช้ได้หลากหลาย เช่น นำมาผลิตเป็นเชื้อเพลิงชีวภาพ (biofuels) สำหรับภาคขนส่ง และนำมาผลิตเป็นพลังงานไฟฟ้า/ความร้อน รวมถึงใช้ในการผลิตสินค้าบริโภค-อุปโภค เช่น ไอศกรีม เนย ขนมเค้ก สบู่ สิ่งทอ และเครื่องสำอาง เป็นต้น ซึ่งในประเทศไทยเองก็มีความคุ้นเคยกับการใช้น้ำมันปาล์มมาใช้ในอุตสาหกรรมเหล่านี้เช่นกัน

อียูเป็นกลุ่มประเทศที่ใช้และนำเข้าน้ำมันปาล์มรายใหญ่ของโลก โดยข้อมูลจากองค์กร Statista ระบุว่า ในปี 2558 อียูใช้น้ำมันปาล์ม 6.3 ล้านตัน โดยในจำนวนนี้ 46% เป็นน้ำมันปาล์มที่ใช้แปรรูปเป็นเชื้อเพลิงชีวภาพ (biofuels) 45% นำไปผลิตเป็นส่วนประกอบของอาหาร อาหารสัตว์ และใช้ในอุตสาหกรรมเคมี และ 9% สำหรับใช้ผลิตไฟฟ้าและพลังงานความร้อน โดยประเทศหลักที่ใช้น้ำมันปาล์มได้แก่ อิตาลี สเปน และเนเธอร์แลนด์ รวมกันแล้วเท่ากับ 38% ของการใช้น้ำมันปาล์มทั้งหมดภายในอียู

เมื่อปี 2558 เกิดกระแสต่อต้านการใช้น้ำมันปาล์มในอาหารภายในอียู โดยสภาที่ปรึกษาด้านสุขภาพของเบลเยียม (Belgian Superior Health Council) ซึ่งเป็นองค์กรที่ให้คำปรึกษาด้านสาธารณสุขแก่รัฐบาลเบลเยียม ได้ออกรายงานด้านวิทยาศาสตร์ว่า น้ำมันปาล์มมีกรดไขมันอิ่มตัว (saturated fat) ซึ่งก่อให้เกิดโรคหัวใจ ส่งผลให้ในฝรั่งเศสและเบลเยียมมีการติดฉลาก “no palm oil” หรือ “palm oil-free” บนสินค้าอย่างแพร่หลาย เพื่อสร้างความเชื่อมั่นโดยนัยว่า สินค้านั้นๆ ไม่มีส่วนผสมของน้ำมันปาล์มที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพและเป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม  แต่ในที่สุดแล้วศาลในเบลเยียมได้ตัดสินให้แนวปฏิบัติดังกล่าวผิดกฎหมาย เพราะเป็นการชักจูงผู้บริโภคให้เข้าใจผิดว่า หากไม่มีส่วนผสมของน้ำมันปาล์มจะดีต่อสุขภาพ (health claim) หรือมีคุณค่าทางโภชนาการมากกว่า (nutrition claim)

แต่ขณะนี้ มีกระแสต่อต้านน้ำมันปาล์มขึ้นมาใหม่ โดยมุ่งไปที่น้ำมันปาล์มที่นำมาใช้สำหรับเชื้อเพลิง (โดยเฉพาะที่นำมาใช้เป็นเชื้อเพลิงยานยนต์) จากกระแสกังวลว่า  การปลูกน้ำมันปาล์มในเชิงอุตสาหกรรมได้ส่งผลให้เกิดการบุกรุกทำลายป่าอย่างกว้างขวาง  โดยมีการให้ตัวเลขว่า ถ้าจะตอบสนองความต้องการการใช้น้ำมันปาล์มเพื่อแปรรูปเป็นเชื้อเพลิงชีวภาพภายในอียูแล้วนั้น ต้องใช้พื้นที่ทั้งหมดประมาณ 1 ล้านเฮกเตอร์ หรือประมาณ 6 ล้านไร่ ซึ่งเท่ากับพื้นที่ของประเทศไซปรัสทั้งประเทศเลยทีเดียว

ด้วยเหตุนี้ องค์กร NGOs จึงได้เริ่มการรณรงค์ให้อียูยกเลิกการใช้น้ำมันปาล์มที่นำมาแปรรูปเป็นเชื้อเพลิงชีวภาพ  ด้วยเหตุว่า ความพยายามส่งเสริมพลังงานทางเลือกในรูปของเชื้อเพลิงชีวภาพ (biofuels) กลับกลายเป็นการส่งเสริมให้เกิดการบุกรุกและทำลายพื้นที่ป่า และอีกทั้งยังอาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางอาหาร เพราะเกษตรกรอาจเลือกที่จะปลูกพืชพลังงานแทนการปลูกพืชอาหารนั่นเอง

ภาพลักษณ์ของน้ำมันปาล์มกับสิ่งแวดล้อม

กระแสดังกล่าวทำให้เมื่อ 4 เมษายน 2560 สภายุโรป (European Parliament) ได้ออกข้อมติเรียกร้องให้ ยกเลิกการใช้เชื้อเพลิงชีวภาพจากน้ำมันพืช ที่ส่งผลให้เกิดการตัดไม้ทำลายป่า ไม่ว่าจะเป็นน้ำมันจากต้นปาล์ม ถั่วเหลือง ข้าวโพด และเรพซีด ภายในปี 2563 และเสนอให้เพิ่มความเข้มงวดในการตรวจสอบย้อนกลับมากขึ้น เช่น การใช้มาตรฐาน CSPO (Certified Sustainable Palm Oil) เพื่อรับรองการผลิตปาล์มน้ำมันอย่างยั่งยืน เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและรับผิดชอบต่อชุมชน ตามมาตรฐานจาก Round Table on Sustainable Palm Oil (RSPO) เป็นมาตรฐานบังคับ เพียงมาตรฐานเดียว และการกำหนดพิกัดศุลกากรใหม่สำหรับน้ำมันปาล์มที่ได้รับรองมาตรฐาน CSPO และการใช้กลไกทางภาษีสำหรับสินค้าที่มีส่วนผสมของน้ำมันปาล์มโดยเฉพาะ เป็นต้น

กระแสต่อต้านนี้ไม่ได้ส่งผลกระทบต่อเชื้อเพลิงชีวภาพที่มีส่วนผสมของน้ำมันปาล์มเท่านั้น แต่ยังรวมถึงเชื้อเพลิงจากน้ำมันจากพืชอื่นๆ ด้วย เช่น ถั่วเหลือง ข้าวโพด และเรพซีด (คาโนลา) ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อการตัดไม้ทำลายป่าเช่นกัน

ผู้ผลิตและผู้ส่งออกรายใหญ่ของโลกอย่างอินโดนีเซียและมาเลเซีย ที่มีผลผลิตน้ำมันปาล์มรวมกันประมาณ 52.8 ล้านตัน/ปี หรือคิดเป็น 94% ของผลผลิตรวมของโลก จึงได้รับความเดือดร้อนอย่างหนัก เนื่องจากจะส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ สำหรับไทยแม้จะไม่ได้ส่งออกเชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากน้ำมันปาล์มและผลผลิตทางการเกษตรอื่นๆ ไปยังตลาดอียู แต่ไทยก็ส่งออกอาหารที่มีส่วนประกอบของน้ำมันปาล์ม รวมถึงน้ำมันจากพืชประเภทอื่นๆ ด้วย  ดังนั้น จึงควรจับตามองกระแสการต่อต้านน้ำมันปาล์มไว้ว่าจะบานปลายและส่งผลกระทบต่อสินค้าอาหารของไทยในอนาคตหรือไม่

อย่างไรก็ตาม คณะกรรมาธิการยุโรป ซึ่งเป็นหน่วยงานหลักในการเสนอร่างกฎระเบียบของอียู มีความเห็นต่างออกไปสิ้นเชิงจากฝ่ายสภายุโรป โดยมองว่าข้อเสนอของสมาชิกสภายุโรปเกี่ยวกับการใช้มาตรฐาน CSPO เป็นมาตรฐานบังคับและการกำหนดพิกัดศุลกากรใหม่สำหรับน้ำมันปาล์มไม่สามารถทำได้จริง สำหรับกระแสต่อต้านเชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากพืช ล่าสุดคณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอร่างกฎข้อบังคับเกี่ยวกับการส่งเสริมการใช้พลังงานที่นำกลับมาใช้ใหม่ได้ (renewable energy) โดยระบุให้ลดสัดส่วนของเชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากพืชที่สามารถนำมาใช้คำนวนการปฏิบัติตามเป้าหมายการใช้พลังงานทางเลือกในภาคขนส่งของแต่ละประเทศสมาชิกอียู โดยค่อยๆ ลดจาก 7% เป็น 3.8% ภายในปี 2573

แต่สภายุโรป ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่พิจารณาและรับรองกฎหมายที่คณะกรรมาธิการยุโรปได้จัดทำร่างขึ้นมา ได้มีมติเมื่อวันที่ 17 มกราคม 2561 ให้เจรจากับคณะกรรมาธิการยุโรปแก้ไขร่างกฎข้อบังคับดังกล่าว โดยเสนอให้ลดสัดส่วนการคำนวนของเชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากน้ำมันปาล์มเป็น 0% ตั้งแต่ปี 2564 เป็นต้นไป ในขณะที่เชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากพืชชนิดอื่นๆ ให้ดำเนินการตามข้อเสนอของคณะกรรมาธิการยุโรปข้างต้น ซึ่งแม้ข้อเสนอดังกล่าวจะมิได้เป็นการเสนอให้ห้ามใช้เชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากน้ำมันปาล์มเสียเลยทีเดียว แต่การกำหนดสัดส่วนที่สามารถนำมาใช้คำนวณเป็น 0% จะส่งผลให้ประเทศสมาชิกอียูต้องหันไปส่งเสริมการใช้เชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากพืชชนิดอื่นๆ หรือพลังงานทางเลือกประเภทอื่นๆ แทนเพื่อให้สามารถปฏิบัติตามเป้าหมายการใช้พลังงานทางเลือกได้

ประเทศไทยจะได้รับผลกระทบหรือไม่ แล้วควรเตรียมตัวอย่างไร

ประเทศไทยมีพื้นที่เพาะปลูกและผลผลิตเป็นอันดับ 3 ของโลก โดยมีผลผลิตปาล์มน้ำมันอยู่ที่ประมาณ 11-13 ล้านตัน/ปี แต่สามารถสกัดเป็นน้ำมันปาล์มได้เพียง 1.8 ล้านตัน/ปี เท่านั้น ซึ่งส่วนใหญ่ส่งออกไปยังประเทศเพื่อนบ้าน คือ เมียนมา กัมพูชา จีน ลาว และบังกลาเทศ เป็นหลัก และส่งออกมายังอียูน้อยมาก โดยมีตลาดหลักในอียู คือ ฝรั่งเศส เยอรมนี และสหราชอาณาจักร ซึ่งเมื่อปี 2559 ไทยส่งออกน้ำมันปาล์มมายังอียูรวมมูลค่าเพียง 11,108 บาท เท่านั้น และไม่ได้ส่งออกเชื้อเพลิงชีวภาพที่ผลิตจากน้ำมันปาล์มไปยังตลาดอียูเลย อย่างไรก็ตาม น้ำมันปาล์มเป็นส่วนประกอบในสินค้าอุปโภคและบริโภคหลายชนิด เช่น บะหมี่กึ่งสำเร็จรูป เนยเทียม ไอศกรีม นมข้นหวาน สบู่ เครื่องสำอาง และผงซักฟอก ซึ่งมีการส่งออกไปยังที่ต่างๆ รวมทั้งมายังอียูด้วย

นอกจากความพยายามในการลดการใช้เชื้อเพลิงที่ผลิตจากน้ำมันปาล์มข้างต้นแล้ว อียูยังต้องการให้น้ำมันปาล์ม หรือน้ำมันจากพืชอื่นๆ มาจากการปลูกและผลิตอย่างยั่งยืน ซึ่งผู้ประกอบการไทยต้องจับตาดูความเคลื่อนไหวในอียูเกี่ยวกับมาตรการต่อน้ำมันปาล์มต่อไป รวมถึงผลกระทบต่อน้ำมันจากพืชประเภทอื่นๆ ด้วย เพราะก็มีความเป็นไปได้เช่นกันว่า ในอนาคตน้ำมันจากพืชชนิดอื่นๆ ก็อาจต้องปฏิบัติตามมาตรฐานความยั่งยืนเช่นเดียวกับน้ำมันปาล์ม

ทั้งนี้ ประเด็นที่น่าติดตาม คือ มาตรฐาน CSPO (Certified Sustainable Palm Oil) ซึ่งปัจจุบัน ไทยยังต้องใช้หน่วยรับรองและผู้ตรวจประเมินจากต่างประเทศอยู่ จึงทำให้มีค่าใช้จ่ายสูงในการขอรับรองมาตรฐาน แต่มีความจำเป็นเพราะกลุ่มผู้นำเข้าน้ำมันปาล์มหลักในอียู อย่างเช่น เนเธอร์แลนด์ อังกฤษ เบลเยียม ฝรั่งเศส เยอรมนี สวีเดน เดนมาร์ก นอร์เวย์ และอิตาลี ได้ประกาศชัดเจนเลยว่าจะนำเข้าเฉพาะน้ำมันปาล์มที่ได้มาตรฐาน CSPO เท่านั้น

แต่ไทยเองกำลังเร่งพัฒนามาตรฐานความยั่งยืนของไทยเองตามมาตรฐานการเพาะปลูกของ RSPO อยู่ ซึ่งจะช่วยลดค่าใช้จ่ายในการดำเนินการไปได้มาก อีกทั้งยังมีอีกความพยายามสำคัญของประเทศผู้ผลิตในการจัดตั้ง Council of Palm Oil Producing Countries (CPOPC) ที่อาจจะเป็นจุด “พลิกเกม” สำหรับอุตสาหกรรมน้ำมันปาล์มเลยก็เป็นได้ เพราะ CPOPC มีจุดประสงค์หลักทั้งในการแก้ไขปัญหาราคาน้ำมันปาล์มตกต่ำ และผลักดันมาตรฐานความยั่งยืนของประเทศผู้ผลิต แทนที่จะต้องใช้แค่มาตรฐานของอียูเท่านั้น

สำหรับมาตรฐานด้านสุขอนามัยอาหาร ผู้ประกอบการต้องติดฉลากแสดงส่วนประกอบอาหาร และแจกแจงส่วนประกอบให้ชัดเจน ตามกฎระเบียบ Regulation No 1169/2011  โดยหากสินค้ามีส่วนผสมของน้ำมันปาล์มจะต้องระบุว่าใช้ “น้ำมันปาล์ม” จากเดิมที่อาจระบุแค่ “น้ำมันจากพืช”เท่านั้น รวมถึงต้องปฏิบัติตามมาตรฐานสุขอนามัยและความปลอดภัยด้านอาหาร ตามกฎระเบียบ Regulation (EC) No 178/2002 โดยเน้นหลักการสำคัญเกี่ยวกับการตรวจสอบตลอดห่วงโซ่การผลิตตั้งแต่ขั้นตอนการผลิต การแปรรูป และการกระจายสินค้า และต้องระวังไม่ให้มีปริมาณสารตกค้างเกินกำหนดด้วย

นอกจากนี้ อียูกำลังพิจารณาออกมาตรการจำกัดปริมาณสารกลุ่ม Glycidyl  fatty acid esters (GE) 3-monochloropropanediol (3-MCPD), และ 2-monochloropropanediol (2-MCPD) และเอสเตอร์กรดไขมันของ 3-MCPD และ 2-MCPD จากน้ำมันพืชและอาหารทุกประเภท หลังจากที่หน่วยงานความปลอดภัยด้านอาหารของอียู (European Food Safety Authority – EFSA) ได้ประเมินว่า สารเหล่านี้มีความเสี่ยงต่อการก่อมะเร็งในผู้บริโภค หากผ่านกรรมวิธีปรุงอาหารที่อุณหภูมิสูง 200 องศา

ปัจจุบัน อียูยังเน้นมาตรการในการจำกัดการใช้น้ำมันปาล์มและน้ำมันจากพืชสำหรับเชื้อเพลิงชีวภาพเท่านั้น แต่กระแสต่อต้านนี้ก็อาจส่งผลกระทบต่อเนื่องถึงสินค้าประเภทอื่นๆ ที่มีส่วนผสมของน้ำมันปาล์ม และน้ำมันจากพืชประเภทอื่นๆโดยเฉพาะสินค้าประเภทอาหาร ซึ่งเป็นสินค้าส่งออกของไทยด้วยก็เป็นได้ 

สรุป   

หัวใจสำคัญในการส่งออกมายังอียู คือ มาตรฐานการผลิตอย่างยั่งยืนและมาตรฐานด้านสุขอนามัยอาหาร   ผู้ประกอบการไทยที่ต้องการส่งออกทั้งน้ำมันปาล์มดิบและอาหารที่มีส่วนผสมของน้ำมันปาล์มต้องปฏิบัติตามมาตรฐาน CSPO นี้เพื่อรับรองว่าทุกขั้นตอนในการผลิตน้ำมันปาล์มเป็นไปตามหลักมาตรฐานความยั่งยืนสากล ตั้งแต่เกษตรกรผู้ผลิตทะลายปาล์ม โรงสกัดน้ำมันปาล์ม และโรงกลั่นน้ำมันปาล์ม

กล่าวได้ว่า สินค้าน้ำมันปาล์มของไทยมีภาพลักษณ์ที่ดีในอียู เมื่อเทียบกับผู้ส่งออกรายใหญ่อื่นๆ เพราะผู้ปลูกปาล์มน้ำมันของไทยเป็นเกษตรกรรายย่อย และทำการเพาะปลูกในพื้นที่ที่มีเอกสารสิทธิเท่านั้น หากผู้ประกอบการไทยปฏิบัติตามมาตรฐานการผลิตอย่างยั่งยืนและมาตรฐานด้านสุขอนามัยอาหาร ตามที่อียูกำหนด ก็จะนับได้ว่าเป็นการ “พลิกวิกฤตเป็นโอกาส” สำหรับน้ำมันปาล์มไทยท่ามกลางกระแสต่อต้านในอียู

*********************

สถานเอกอัครราชทูต ณ กรุงบรัสเซลส์

28 มกราคม 2561